前言

“城市老板”政治作为 世纪中后期到世纪上半期美国城市政治中一种特殊的现象其产生有着特定的社会历史根源和复杂的现实缘由。城市的飞速无计划扩展、城市政府行政权力的无为、政党分肥制的盛行、移民和农民大量涌入城市、公民对政治的漠视等等都造成了城市社会的分裂和城市权力的 “真空”给职业政客掌握城市政权提供了机遇。

美国城市问题的产生

19 世纪后半期到 20 世纪初是美国城市快速发展的时代，居民人数超过5万的城镇由 16个增加到了109 个”从1860 到1910 年的半个世纪中，美国城市人口几乎增长了7倍。关国学者巴利·W·帕森在其《美国经济史》中写道，在 1790年美国联邦政府首次进行人口普查的时候，仅有 5.1%的美国人是城市人，半个世纪后其人数增加到11%，而 1890 年城市人口增加到35%。

而到了 1920年，联邦人口普查局正式宣布，城市人口已占总人口的 512%。这时期美国城市无论在数量还是规模上，其发展速度之快是前所未有的。城市越来越成为美国经济政治、文化和社会生活的中心。到 20 世纪 20 年代，“美国基本完成了城市化进程”

然而城市化给人类带来使利的同时也产生了很多问题。正如美国学者韦伯所说:“城市，作为进步的焦点，不可避免地包含好与坏两个方面。”“城市中出现的许多问题与“城市老板”的形成有着密不可分的关系。

新到的移民由于语言、宗教、社会观念等原因，很难短时间内融入美国主流社会，他们大多数缺乏从事谋生的特殊技能，只能在城市工厂中充当非熟练工人，而且这些新来移民出于生活习惯和语言等的一致原因，基木都聚居在一起，形成了众多的城市贫民聚居区。

此外，内战之后黑人获得人身自由，但他们又深受白人种族主义者的种族歧视，加之南部经济结构的变更，使得大批黑人移居城市，由于各种因素，黑人聚居区也很快变成了贫民区。城市中大部分的工厂工人仪凭微薄的工资并不能养家糊口，甚至仅房租就用去工资的三分之一到二分之一。

而且由于中产阶级和富人往郊区迁移，城市中心“贫民区”化更为严重，这些贫民聚居区中各种贫困、犯罪、公共卫生安全问题层出不穷，严重制约着城市的发展。

与欧洲国家城市相比，美国城市历史较为短暂，缺乏相应的城市管理经验。而且美国分权制衡的政治体制也决定了美国地方政府的重要性，在欧洲城市不甚重要的市长和市政府，在美国由于联邦政府基本不干涉地方事务而需要州和城市自己“管理城市的一切事务””。于是，城市老板就在这时相对独立但又缺乏管理的美国城市中发展并壮大起米。

在城市化过程中，由于“城市引力场的聚集引力功能，大量人口、劳动力、资本、资源、技术和商品集中于城市”，城市的发展为商业提供了规模宏大的内部市场，企业为追逐利益而尽可能寻找有利可图的特许权和各种机会去偷税漏税，而美国城市管理权力最初出于民主的考虑而掌握在市议会手中，而城市市长及行政机构权力受到很大限制，机构设置混乱，规章缺漏，经验不足，权限不清，职责不明。

“城市老板”及其控制的政治机器成为市政府之外的非正规政府，这些职业政客拉帮结伙，通过政治机器操纵选举、恩赐官职、安插亲信，收受贿赂、把持市政。由于市政府机构的软弱，城市老板及其政治机器在党派财团、移民选民的支持下履行着城市社会管理职能。

坦慕尼厅成长为纽约政治机器

坦慕尼(又译塔姆梅尼、塔姆尼)厅来源于 1789 年威廉·穆尼创建的“圣坦慕尼协会”，名称来源于传说中的特拉华州一个印第安酋长的名字。该协会最初并非政治组织，而只是一个慈善服务组织，以爱国、慈善和友好相处为原则。其成员大部分是技术工人和商人，该协会最初的目标是“促博爱之施、建友谊之链、正自由之名，以永葆独立自主、国富民强”。

在这个协会中，他们以猎人、勇士和长老为序分列等级。大长老主持会议，俱乐部小屋是棚屋，月份以月亮、季节等的印第安名字来命名。每逢爱国节日，这些勇士都插上羽毛，带着战争画作到大街上游行1798 年，坦慕尼协会在艾伦·布尔及其追随者的带领下向政治方向发展，这时的坦慕尼协会既反对汉密尔顿主张联邦制的“贵族政治论者”，也反对“外来冒险分子”，该协会成为纽约市民主共和党的下属机构，开始将坦慕尼厅从慈普和娱乐团体转变为严肃的政治组织，并在 1900 年选举中成功帮助布尔成为副总统。

整个19世纪30、40年代，坦慕尼厅通过大对移民社区的影响而加强了对城市政治和议会的控制，开始形成政治核心集团。然而此时的坦慕尼厅内部有若许多不同派集团的争斗，它并不是一个机构严密的政治组织。19 世纪 40 年代民主党分裂，一部分激进派分子组成“烧仓派”，他们敌视银行、反对增加州债，尤其反对让奴隶制扩展到自由领土。

另外一派为“亨克派”，他们则史加讲求实际，倾向于与奴隶制妥协。关于奴隶制道德等争论日益占据政治主导地位，党派忠诚被忽略，党组织结构分崩离析。做为坦慕尼群众基础的大多数爱尔兰选民并不同情废奴运动。内战期间，“有五万到七万爱尔兰天主教徒把内战和征兵的责任归咎于黑人，在全体横冲直撞，烧杀抢劫，拷打和吊死黑人，造成严重的死亡和破坏。”“而德意志选民则支持废奴，许多人脱离民主党而加入到共和党中，造成坦慕尼厅组织的分裂和基础的动摇。

结语

从总体上看以坦慕尼厅为代表的美国老板政治的产生有其深刻的社会历史和现实因素，19 世纪中期坦慕尼厅与纽约民主党的合流之际，城市政治发生了一系列变化:

首先，由于杰克逊时代的平民主义引起了选举权的扩大和不记名投票的延续。政党分赃制不论是政界还是社会大众领域都得到默认及发展，为了获得更多的选票和可供分配的行政岗位，政党老板们开始完善之前已经存在的初级政党机眼。

第二，大量移民尤其是来白爱尔兰和德国的移民的涌入，产生了一大批新的选票，坦慕尼厅民主党比本土主义辉格党们更加充分地利用了这些新选民。他们同移民保持密切的联系，用他们对移民的恩惠来换取移民手中的选票。

第三，城市的扩大为贪污受贿提供了开放的机会一一用普伦基特的话说就是既有诚实受贿也有不诚实受贿。通过提供特许权和公共事业建设，例如学校、下水道和街道的建设，从中收取回扣，侵吞公款，收受贿赂。

第四，传统上掌管城市市政事务的上流社会人士被一些不出名的，从社会金字塔底层上来的人们所超越、取代。新的群体，以特威德和伍德为代表，成为纽约市第一批职业政治家。当监狱长问入狱的特威德的职业时，他回答:“政治家”他们在政治上造成的影响，使得纽约政治就像“玩弄小孩子”，并成为腐败的代名词。